刘士林：城市化是先有“市”再有“城”吗

内容摘要 “先有‘市’，再有‘城’”源于德国城市地理学家克里斯泰勒 1933 年提出的“中心地”理论。这一理论存在着明显的“先天”的“逻辑”缺陷和“后天”的“扩大化”问题。“先有‘市’，再有‘城’”有悖于中国城市发展的规律和特点。政治型城市化作为一个历史阶段的终结，并不意味着“以政治为主要功能”的中国城市化基本模式的解构。“先有‘市’，再有‘城’”，把“政治”与“经济”的关系简单化和对立化，不是科学的理论和方法，不能指望从中找到解决中国城市发展的办法和出路。

关 键 词 中心地理论 市场 城市化 新型城镇化 先有“市”再有“城”

作 者 刘士林，上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家、教授、博士生导师。 （上海 200241）基金项目 教育部哲学社会科学系列发展报告首批建设项目“中国都市化进程年度报告” （编号：10JBG011）、上海交通大学“985 工程”三期文科专项经费

 

最近一段时间以来，以批评、否定我国的城市规划和建设为中心，一些似是而非、片面偏执的观点不断出现，其中之一就是所谓的城市化“必须先有‘市’，再有‘城’”。比如中国人民大学土地规划研究中心主任严金明教授日前在接受《光明日报》 采访时就指出，城市的发展，应通过产业带动城镇化。必须先有“市”，再有“城”，而不是与此相反。新城建设过热，根子在于各地对中央的城镇化政策理解有偏差。目前一些地方的城镇化更偏重于城市空间扩张和土地开发。这种人为“造城”的模式必须调整。［1］严金明教授的观点很有代表性，综合相关言论可知，这里的“城”一般是指由政府主导的城市规划与建设，而“市”则主要用来表征一种由市场主导的城镇化进程。前者往往直接等同于土地财政、房地产开发、大拆大建、城市文脉消失等现实的突出问题，后者则被理想化为解决“产城脱节”、“鬼城”、“公共服务短缺”、“城市文化传承危机”等问题的主要手段。由此延伸出一个基本判断，即我国城市在当下遭遇的几乎所有问题与矛盾，都是因违背了“先有‘市’，再有‘城’”的城市化基本原理。在此基础上，还出现了诸如要求政府“松绑”或“退出”，把城镇化与城市建设完全交给市场等极端主张。

问题的关键在于，这个“先有‘市’，再有‘城’”的观点在逻辑上是否站得住脚，是否符合人类城市发展的历史规律和中国城市化的特殊国情？或者说，这究竟是一个城市化进程的普遍规律与标准，还是一种出自主观臆断、缺乏逻辑根据和历史经验的“想当然”，这是本文拟讨论的主要问题。

这个问题事关重大，不仅直接关系到当下众多批评言论的理论依据，也涉及到对我国城镇化模式和现实进程的基本态度和评价。

 

“先有‘市’，再有‘城’”，在西方城市发展中不具有普遍性

 

和很多媒介社会出现的“热词”一样，“先有‘市’，再有‘城’”尽管被高频使用，但却很少有人对这个概念本身进行系统、科学的研究和阐述，仿佛这是一个具有自明性和普遍性、不需做任何论证和解释就可以运用的基本原理。但实际上，这个所谓的“城市化原理”，不仅完全不适合解释“以政治功能为主”的中国古代城市和“中国特色社会主义道路”框架下的当代城市，即使在西方城市发展史上，也只是对城市的某个阶段或特殊类型的归纳和总结，并不具有普遍性。对此可从两方面来理解。

首先，“先有‘市’，再有‘城’”在逻辑上存在着很大的缺陷。在理论渊源上，这个观点源于德国城市地理学家克里斯泰勒 1933年提出的“中心地”理论。克里斯泰勒认为，一定的地区必然存在一个服务中心，作为一个距离周围乡村地区最便利的地点，负责为周边提供货物和服务，这个地点在本质上是一个市场，任何具有服务中心职能的地点都可发展为城市，并根据实际需要进一步发展为城市系统。［2］由于“中心地”理论较好地解释了商业、市场与城市发生发展的关系，自它诞生之日起，历经半个多世纪，一直是西方城市研究的主导模式和方法体系，也是我国学术界“先有‘市’，再有‘城’”观念的母体和渊源。但另一方面，由于在解释城市与区域发展时不断遇到反例，对其方法体系的批评和争议实际上也从未停止过。

客观而论，“中心地”理论主要存在两大问题：一是“先天”的“逻辑”缺陷。克里斯泰勒从城市的服务型消费入手，认为每一种商品在既定的地理范围内存在一个最低需求门槛，在这个基础上，区域内的各城市（镇） 围绕中心城市形成层级性城市系统，共同完成城市的服务功能。［3］但这个理论假设本身存在严重的问题：一方面，它只看到其他城市（镇） 对中心地城市的依赖关系，忽略了后者对前者的“反向的依存关系”；另一方面，它只注意到区域内城市间“纵向的层级关系”，忽略了“同等规模和功能的城市间横向关系”。这是西方学者自 20 世纪 90年代以后开始抛弃或超越“中心地”主导模式的主要原因。二是“后天”的“扩大化”问题。无论是克里斯泰勒本人的研究，还是西方理论界的一贯看法，“中心地”理论的主要研究对象和适用范围是“城市的服务型消费”或商业型城市发展，本身并不是一个城市化进程的基本原理和评价标准。但由于“中心地”主导模式比较适合解释当代城市商业化、消费化、后工业化的趋势和特点，这直接导致了国内外一些学者对其固有的合法性和有效性缺乏反思和限定，“想当然”地把它“扩展”为具有自明性和普遍性的城市化原理。所以直到今天，“中心地”主导模式在中外城市研究中仍有较大市场，这也是它在当下中国，特别是经济学的城市研究中广为流传的根源。

其次，“先有‘市’，再有‘城’”在城市史上存在着很大的局限。“中心地”理论以“提供货物和服务”或“城市的服务型消费”为对象研究城市系统的分布和等级问题，这种研究方法本身就决定了它无法涵盖和解释西方城市发展的整体经验。根据芒福德《城市发展史》 的卓越研究，影响中世纪城市发生和发展的主要因素是军事、宗教和文化，明显超过了商业、经济活动的作用。以城市与军事防卫功能为例，在 8~12 世纪期间，中世纪新城市的早期特征之一，就是把市场从原来的罗马广场迁移到了更便于防守的卡皮托林山。市政府也随市场一同移往该地……［4］

在中世纪，对城市影响最大的因素是宗教。第一，宗教是人口集聚的核心机制。修道院实际上是一种新型的城邦，它是一种组织形式，或者说，是思想志趣相同的人们之间的一种紧密的手足情谊联系，他们不是为偶尔举行仪式而汇聚到一起，而是永远共同生活居住在一起，在人间努力实现基督教生活，全心全意作上帝的仆人。［5］第二，修道院是西方城市精神的摇篮。如果说城市文明的世俗手段都是在皇族宫殿中形成的，那么城市的理想目的则是在修道院中形成、保存、并最终荣发起来的。同样，也是在修道院里逐渐确立起了克制、秩序、规则、诚实、精神约束等等这样一些现实的道德标准；后来，这些品格以各种发明形式和商业实践活动流传给了中古时代的城镇，以及中古时代以后的资本主义社会，出现了钟表、账本和定时作息工作日。［6］第三，中世纪的商业活动从属于宗教。“在中古时代，大型国际性集市往往发生在某个重要的宗教节日，在这样的日子里总会有很多香客从全国各地涌向某个神圣宗庙；香客们汇聚到一起则会把一些行商暂时地吸引到这类聚汇地点来。”第四，和“中心地”的理论假设完全不同，芒福德指出：“过分强调市场在城镇形成过程中的作用，这种论点在某种程度上是由于有些历史学家错以现代社会的动机和意图去解释历史现象。”同时，他还明确表示，在中世纪城市发生和发展中，“商业不起主要作用”［7］。

由此可知，“先有‘市’，再有‘城’”的观念，只是对城市的商业功能或现代商业城市某些功能和特征的反映和总结，根本问题在于把城市化、城市建设和发展的机制设想得过于机械和简单，忽视了政治、宗教、文化、技术（如大型的水利工程、交通工程、能源工程等）甚至是人物 （如锡南之于伊斯坦布尔、张謇之于南通） 等城市要素在城市化进程中的重要作用，不符合西方城市发展的历史进程，也不能作为城市化的基本原理普遍使用。

 

“先有‘市’，再有‘城’”有悖于中国城市发展的规律和特点

 

关于中国古代城市发展的一般规律和特点，有专家指出：“中国古代城市一般是先有行政设置、制城，而后逐步发展繁荣；而上海却是随着海运业的发展和商品经济的活跃，逐渐形成城市，而后建城郭，这是上海与封建时代其他城市的不同点之一。”［8］这一概括和阐释，大体上符合我国城市的历史和实际，但也略有偏颇之处，对此可从两方面“接着讲”。

首先，把中国古代城市起源和发展的一般规律总结为“先有城，后有市”，是符合我国古代城市发展的主流和实际的。但需要补充阐释的是，上海尽管有很大的特殊性，但上海毕竟是中国的上海，在本质上也没有超出中国城市发展的普遍规律和历史框架。在我国古代，城市“以政治功能为主”的特点十分突出，其中最有代表性的是都城，皇宫往往占据城市中心，这是城市最好的空间资源。而与乡村社会相比，最能代表城市“天性”之一的商业区和生活区，则完全受制于意识形态的需要和政治制度的设计、安排。关于中国城市这个根本性的特点，即使是工商业十分发达的江南城市也未能例外。如明代的苏州，“与政治有关的建筑仍然在城市中占有突出的位置”，“城中甚至有二十八座驻扎军队的兵营”［9］。在城市发展史上看，很多古代城市的兴起和衰落都和政治资源的配置相关，其中最重要的是行政机构兴废和行政级别升降。

上海在古代江南地区的崛起也是如此。除了其自身良好的适合国内外贸易的地理条件，上海在城市发展的每一个重要阶段，实际上也主要受惠于行政机构的设置和行政级别的提升。如北宋在青龙镇设置水路巡检司后，其征收的商业税很快就超过华亭县其他辖区税收的总和，极大地提升了城镇的地位和影响。12 世纪早期，南宋在青龙镇设立市舶司，这是一个属于户部在两浙路设的分支机构，掌管五县的贸易和税收，很快使这块海隅之地获得“小杭州”的美誉。13 世纪，元代在此设立了第二个市舶司，上海成为江南下游地区唯一设有市舶司的城市，更是极大地推动了上海城市的发展。上海在开埠后之所以迅速崛起，与这些古代的城市积累密切相关。这是我们在研究上海城市史时不应忽略的。此外，尽管有学者把古代城市划分为以政治为中心的“开封型”和以商业为中心的“苏杭型”［10］，但这两者在地位上并不是平起平坐的，也不能成为“先有市，后有城”的历史证据。

其次，不仅在古代，1949 年后的城市化同样如此。1949 年后的城市化，主要经历了政治型城市化 （1949～1978）、经济型城市化 （1978～2005）两种模式和两大阶段。政治型城市化是一种以政治和意识形态需要为中心、一切服从于国家政治需要与政治利益、带有浓郁“逆城市化”特点的资源配置方式。以城市建制为例，1962 年 12月中共中央、国务院联合发布 《关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》，提高了城市的设置标准，撤消了大部分 10 万人以下的市和大批不符合条件的镇。此次调整，使我国的城市由 1961 年的 208个减少到 1964 年的 169个，建制镇由 5404 个下降到 3148 个，城市化水平由 1960年的 19．75%下降到 1963 年的16．84%”［11］，新中国的城市化水平不升反降。经济型城市化是以 GDP 为中心、一切服从于发展经济生产力的城市发展模式。社会主义市场经济模式的确立、城市经济的改革开放、城市商业与服务功能的全面复兴以及城市建制与城市人口的迅速扩张，构成了经济型城市化进程的基本特征［12］。以 1978 年为时间节点，两大阶段在内涵和特征上的区别十分明显。

但另一方面还要看到，它们并不是“一个取代另一个”的简单进化关系，政治型城市化作为一个历史阶段的终结，并不意味着“以政治为主要功能”的中国城市化基本模式的解构。城市尽管天生是最活跃的经济体，但城市经济怎么发展、城市规模和人口怎么增长，在整体上、在最深层仍受制于“有中国特色的社会主义道路”的总体设计和战略需要。以城市规划和发展定位为例，2004 年我国有 183 个城市打出建设“国际化大都市”的旗号，这是出于经济型城市化的必然要求，因为城市越大，就越有利于聚集人口、资本与资源，在媒介社会背景下，甚至仅仅是一个大都市的招牌，都会给城市带来“人气”、“财源”或“名气”一类的“象征资本”，并有助于城市在日趋酷烈的竞争中占据主动。但由于这同时导致了一些城市在战略定位上不切实际，在城市建设上盲目追求高速度和高标准，最终影响到我国城市化的空间布局和可持续发展，所以在 2005 年受到建设部严厉批评后，很多曾以“国际大都市”为目标的城市纷纷改弦更张，提出建设“宜居城市”、“生态城市”、“文化城市”等新目标。

由此可知，改革开放以来的经济型城市化，尽管在很多方面和改革开放前有重大差别，但政治和意识形态的主导地位仍一脉相承。这是中国城市化和西方的根本不同之处。当然，政治对经济的影响和干预过多，必然会带来各种各样的问题和后遗症。但是更要清醒地看到，认识问题需要的是具体问题具体分析，解决问题需要的是及时出台有针对性的政策，而不是把“政治”与“经济”的关系简单化和对立化，如提出政府在城市化中完全退出等极端主张，或是把所有的城市问题都归结为不遵循市场规律等片面认识，那只能因违背中国城市化的基本规律和特点而遭受惩罚，使我国的城市化出现更多的反复和曲折。

 

“先有‘文化’，再有‘城市’”，比“先有‘市’，再有‘城’”更重要

 

“先有‘市’，再有‘城’”的观点，是一个过于简单、非此即彼、把“政治”与“经济”对立起来的判断，不适合也无力解释当今中国大规模、高速度、矛盾和需求过于集中的城市化进程。与乡村相比，城市本身是一个复杂的有机体，至少包括政治、经济和文化三大板块，仅仅抓住“经济”而罔顾其他，这必然要导致逻辑上的“独断论”。而“独断论”的问题在于：“宁可把病人治死，也不相信教科书有错误。”与传统的“乡土中国”相比，“城市中国”现代化进程更加错综复杂，环境、政治、经济、社会、文化五大要素既相互促动又彼此制约，仅仅寄希望于一个“市场化”的杠杆，只能导致一种“片面的实践”。就此而言，“先有‘市’，再有‘城’”不是科学的理论和方法，不能指望从中找到解决中国城市发展的办法和出路。

首先，“先有‘市’，再有‘城’”不符合中国城市发展的逻辑与历史，以之为理论基础批评中国城市化基本上是“隔靴搔痒”的。以当下其对新城新区的批评为例。针对一些新城新区产业集聚度不高、人口人气不足等问题，一些人以为这恰好证明了“先有‘市’，再有‘城’”的城市化原理和规律。具体说来，一些政府的新城新区规划和建设，不是先集聚一定规模的人口和产业，而是出于种种其他的考虑和目的，如为地方官员晋升“铺路”，拉动地价以获取更多的财政收益等，先规划和建设新城新区，再吸引人口和产业，即以“行政的手”取代了“市场的手”，结果建设了一大批“鬼城”和“鬼楼”，由此导致了对新城、新区的彻底与全面的否定。

但这种判断和评价是很成问题的。首先，它把新城新区在某些区域、某些阶段必然存在的空置率高、公共服务滞后、产业集聚程度不高等，误判为我国新城新区的整体和本质属性，这完全有悖于新城新区发展的普遍规律和中国经验。实际上，从不存在一开始就规划完美、高质量的新城新区。英国从功能单一的卫星城到相对独立的新城市中心，经历了半个多世纪的探索。美国直到 20 世纪 90 年代，才开始发现并着手整治城市开发中的土地浪费、效率不高等问题。我国新城新区建设始于 20 世纪 80 年代，最初主要是工业园区、大学园区、科技园区、居住小区等，但在遭遇到通勤成本上扬、公共服务短缺、人气不足等现实问题之后，近年来已纷纷启动向“综合性城市中心”的升级和改造。而关于新城新区的“人气”问题，研究表明，新城居民的入住率有一个规律，即“前 12 至 18 个月内的平均入住率为 48%，之后的一年增加 19%，下一年为15%”［13］。以“郑东新区”为例，从两三年前开始，它被称为“中国最大的鬼城”，但现在去看一下，那里不仅车水马龙、人流如梭，甚至是“到处堵车”。这完全符合新城新区发展的一般规律和特点。其次，新城新区建设不仅符合“先有城，后有市”这一中国城市化的基本规律和特点，同时也是出于中国城市化“体量大”、“速度快”、“集中化”的现实压迫。与旧城区改造“今日格一物，明日格一物”的“小打小闹”相比，新城新区建设在解决城市空间矛盾上具有彻底、根本和综合性等优势。如同我国尽管城市化水平低、农业负担大，但仍然要选择“以大城市为依托”的新型城镇化道路一样，我国城市化走新城新区建设之路也是不容质疑和否定的。我国的城市化必然要以更大范围的城市空间为物质载体，所以对新城新区不存在需要不需要的问题，而是如何规划和建设出一批高质量、精明增长和智慧化的新城新区。这是对我国新城新区应有的正确态度和理性判断。

其次，“先有‘市’，再有‘城’”不符合城市的本质和理想，“先有‘文化’，再有‘城市’”才是更迫切的当务之急。从城市的起源看，城市的本质不在于实用性的商业与交换，而是“人们对一种更有意义、更美好生活的共同向往”。就城市发展趋势而言，与现代的“工业中心”、“商业中心”不同，以城市文化功能为核心的文化城市正成为全球城市的主流发展趋势与重点战略目标。文化城市是一种不同于“政治城市”、“经济城市”的新型城市发展模式，核心是一种以文化资源和文化资本为主要生产资料、以服务经济和文化产业为主要生产方式、以人的知识、智慧、想象力、创造力等为主体条件、以提升人的生活质量和推动个体全面发展为社会发展目标的城市理念、形态与模式。［14］文化城市超越了城市原始的防卫、商业、工业等实用功能，符合我国转变经济发展方式和人类可持续发展的根本性要求。20 世纪中后期以来，不仅以伦敦、巴塞罗那、新加坡、香港为代表的文化城市迅速崛起，中国内地城市同样从沉溺于主要以GDP 增长作为衡量指标的“国际大都市”走向了以“宜居城市” （北京，2005）、“文化大都市” （上海，2007） 为发展目标的文化转型之路。

从解放生产力、提升城镇化质量的角度，针对我国“政府”和“市场”的边界和职能不清，在一些方面“管得过多”、“统得太死”等现实问题，探索和改革行政管理体制是完全正确和必要的。但由于“先有‘市’，再有‘城’”自身存在的问题与局限，容易导致“市场万能论”，所以并不适合作为新型城镇化的理论基础。实际上，自改革开放以来，简单的市场经济思维已经导致了两方面的严重问题：一是客观的资源与环境问题，直接影响到城市的可持续发展；二是主体方面的价值和意义问题，基础设施良好的现代化城市并没有做到“让生活更美好”。就此而言，城市社会和文化生态的重建，是我国城镇化面临的突出与主要矛盾。也可以说，如何有一大批能够驾驭城市、应对挑战的新城市人，才是关乎我国新型城镇化道路和建设质量的关键问题。进一步说，“先有‘文化’，再有‘城市’”，是比“先有‘市’，再有‘城’”更需要引起我们关注和研究的现实问题。